清末資政院于1910年10月3日第一次舉行會議時全體代表的合影。

政體維新后各地紛紛出現勸學所。

直隸軍民政府議事會議員執照。

????百日維新雖然最終以失敗告終，但是一次符合近代歷史發展趨勢的政治運動。幾年后，立憲與革命這兩個運動風生水起，迫使慈禧不得不尋求政治體革的“新政”。1906年9月1日慈禧宣布預備立憲，僅過了五天，即9月6日就頒布了改革官制上諭。無論真假，慈禧也想走行政改革為先、政治體制改革在后這“先易后難”的“路線圖”。

【預備立憲】晚清垮臺前的一次自救

????1905年的日俄戰爭，日本以君主立憲小國戰勝俄國那樣一個專制大國，給清廷上下以很大震動。“日俄之勝負，立憲專制之勝負也”。朝野上下普遍將這場戰爭的勝負與國家政體聯系在一起，認為日本以立憲而勝，俄國以專制而敗，“非小國能戰勝于大國，實立憲能戰勝于專制”。

????1906年9月1日慈禧宣布預備立憲，僅過五天，即9月6日就頒布了改革官制上諭。與此同時籌劃地方自治。1907年8月23日，頒諭稱：“宣布憲政……非地方自治，則人才無從而練。”其后民政部遵旨擬定地方自治章程。但清廷對地方自治存有很大戒心。憲政編查館于1908年12月，具奏核議民政部咨送的城鄉地方自治章程時即提出：要將地方自治事宜“一一就成準繩，不至自為風氣”，“一一納之軌物，不至紊亂綱紀”。清廷更為此頒諭：“地方自治乃輔官治之所不及，仍統于官治之內，并非離官治而獨立之詞。”根據自治章程，自府至鄉均設議事會。與此同時，府、廳、州、縣還設參事會，城鎮設董事會，鄉設鄉董。從中不難看出，自治其實就是一個幌子，仍然是清廷舊統治者掌權。

????根據1909年12月27日頒行的《欽定府廳州縣地方自治章程暨選舉章程》，府廳州縣的議事會掌議決自治事宜，府廳州縣長官執行自治事宜。府廳州縣除設議事會外，還設參事會。參事會以本級府廳州縣長官為會長。參事員則由議員互選產生，名額不得超過議事會議員總數1／5。參事會主要是議決執行議事會議決事件的方法，議決議事會委托代議事件，議決本級府廳州縣長官交議事件，審查本級府廳州縣長官提交議事會的議案，議決本級府廳州縣全體訴訟及其和解事件，公斷和解城鎮鄉自治權限爭議事件等。

????晚清預備立憲這項政治活動有著保守性和欺騙性，這場憲政改革涉及的內容極其龐雜，觸動了社會的方方面面，預備立憲的措施加劇了中央與地方、滿漢之間、階級之間的矛盾，引起了社會的極大混亂，加速了它的覆滅。預備立憲的直接后果：加速了清朝的滅亡，催生了新的政治制度。

【德州自治】并沒有真正實施

????按照清廷頒布的“預備立憲”相關規定，德州于1909年設立了議事會和參事會。其中議事會議的只能是是辦理縣自治一切事務，其會址設于縣知事治所在地，也就是縣衙，按照規定，當時德州的議事會議員為20人；縣參事會主要職責為執行縣議事會討論決定的事情，還肩負著籌備自治費用的重任。縣參事會的組織一般為會長一名，參事員4到6人，會長由當時德州的最高行政長官擔任，參事員則由議事會議選舉半數，另外半數由參事會會長、縣知事（縣長）委任，但只局限于縣議事會成員才有資格擔任參事員職務。1914年，因為袁世凱出于專制獨裁統治的需要，命令停止地方自治會，德州的議事會和參事會都于這一年被撤銷。

????另外，清政府為了推行新政，曾詔令各省設立自治研究所，以培養自治人才。1909年德州推選了兩人送到濟南自治研究所學習自治課程，此后又選派8人前往學習，包括奏定憲法綱要、法學通論、現行法制大意、咨議局章程及選舉章程、城鎮鄉地方自治章程及選舉章程、調查戶口章程、其他奏定有關自治章程及選舉各項法律章程、自治籌備處所定各項籌辦方法等各項內容。歸來后，1910年在德州繁露書院（今師范講習所地址）設立自治研究所，招收學員40余人開辦自治學習班。

????在自治研究所成立之前，1909年德州已經成立了自治預備會，會員由全縣各里長和村長投票選舉產生，按照票選結果推選出正副會長，從事自治前的準備。同年舉辦地方自治。當時將德州劃分為九個區，只是劃分好分區之后僅僅是按照區域進行了選舉，始終沒有真正實施自治。

????不難看出，當時德州只是按照清廷的詔令成立了各種機構，但是這些機構并沒有真正運轉起來，掌控這些機構的人也都是滿清舊官僚和地方豪紳。

【換湯不換藥】改革注定以失敗收場

????清末的“新政”是在革新潮流的沖擊之下，封建統治階級被迫接過地方自治的旗號，以作為挽救封建王朝統治的一項自救措施。清朝的舊官僚仍然掌管著地方的事務，自治不能脫離清廷地方政府的管制；清廷實行新政的目的就是適度調節政府與社會民眾緊張的關系，確立新的紳商輔治地位，以自治的形式達到穩固專制統治的目標。由于清朝統治階級的干預和控制，就使得清末的地方自治活動帶有了濃厚的官辦色彩，同時也使其成為具有“專制性質的自治”。清廷最后的掙扎——預備立憲，最終以辛亥革命的爆發宣告徹底失敗。

????辛亥革命后，1912年，政治失序，各地方一度各自為政，自立體系，基層政權趨于混亂，陷于失控狀態。各地自治機關，有的改頭換面而依舊章行事，有的則另立章程重新設計地方自治政權。另外，中國資產階級當時在政治上的軟弱和理論上的不足，以致于關于資產階級民主共和政治和地方自治的設想并未真正實現，特別是民國政權很快落入袁世凱為代表的地主官僚資產階級手中。袁世凱上位以后，為了推行專制集權，明令禁止了各地方自治會，民國初年的地方代議自治機關全被摧毀，清末以來的資產階級所著力倡導并經營的地方自治最終挫敗。

????盡管晚清以來的地方自治運動以失敗告終，但是從政治發展的角度講，清末民初的自治運動興起與發展，對于中國早期政治現代化的歷程，仍然有一定的積極影響。

□記者?孫向林

本文參考資料：

《國家與社會：清末地方自治與憲政改革》《德州市志》《德州舊志九種校注》《應變與困境?清末新政時期的意識形態控制》《官治與自治?20世紀上半期的中國縣治》