李 強
基層是社會的細胞，基層治理是國家治理的基石。習近平總書記指出：“基層強則國家強，基層安則天下安”。我們黨始終重視基層建設，不斷加強基層治理。研究總結我們黨加強基層治理的探索與經驗，有助于在新征程上加強基層治理體系和治理能力現代化建設，為續寫社會長期穩定奇跡新篇章提供學理支撐。
新民主主義革命時期對新型基層治理的實踐探索
認識和理解當代中國的基層治理，需要了解傳統中國在基層社會治理方面的特點。我國自秦漢開始推行郡縣制，中央政府可以一直管理到全國各個縣。縣以下的基層社會主要由建立在家庭和擴大家庭基礎上的共同體所組成，大都實行自治，鄉紳、年長者等在管理當地公共事務中發揮著重要作用。這種以血緣關系為紐帶、建立在家族或宗族基礎上的治理方式，有利于村民共同參與管理公共事務。
辛亥革命推翻了清朝政府，結束了在中國延續幾千年的君主專制制度，傳統中國的基層治理方式也隨之瓦解。面對當時“一盤散沙”的狀況，無數仁人志士嘗試了各種方案，但都未能成功。其根本原因在于這些方案都脫離了人民群眾，不能將中國廣大的基層社會與整個國家連成一體，也未能建立起具有中國特色、適合中國國情、符合現代社會發展方向的新型基層治理體系。
我們黨自成立之初就非常重視基層建設和基層治理。在新民主主義革命時期，毛澤東同志在江西省永新縣三灣村對部隊進行改編，將黨的支部建在連上，推動黨的組織向基層、向一線扎根，發揮戰斗堡壘作用。隨著革命深入開展，我們黨開辟了農村包圍城市、武裝奪取政權的道路，在革命根據地的廣大農村基層，建立黨支部和基層組織體系，廣泛聯系農村、農民，在根據地實現了政權建設與基層社會的緊密聯結，有效解決了“一盤散沙”的治理難題。
新中國成立后，我國建立起全新的基層治理體系
新中國成立后，我們黨不斷加強基層建設，為鞏固新生政權、恢復和發展國民經濟、推進社會主義建設發揮了積極作用。
在農村，我們黨實行土地改革，廢除了封建土地所有制，把土地分配給農民，提高了農民的經濟地位、社會地位，同時加強基層黨組織和村莊組織建設。1950年，政務院通過《鄉（行政村）人民代表會議組織通則》和《鄉（行政村）人民政府組織通則》，規定鄉和行政村并存，確立了農民在鄉村事務中的主體地位。在城市，我們黨推動建立居民委員會。1954年12月，全國人大常委會通過《城市居民委員會組織條例》，明確居民委員會是群眾自治性的居民組織，主要任務包括動員居民響應政府號召并遵守法律、領導群眾性的治安保衛工作、調解居民間的糾紛等。
這樣一來，我們黨在全國范圍逐步建立起全新的基層治理體系，主要包括兩個方面：一是基層黨組織建設，即在農村和城市基層社區建立黨小組或黨支部；二是城鄉居民自治組織建設，即村（居）民委員會。村民委員會在上級黨組織領導下聯系村里每一戶家庭；居民委員會接受上級黨組織領導，聯系社區內每一戶家庭和居住者。這一基層治理體系將黨的領導與居民自治有機結合，將黨的路線方針政策更加直接地傳遞給每一個居民，為現代國家政權打下了堅實的基層治理基礎。
在中國這樣一個人口規模巨大的社會，這一基層治理體系極大激發了廣大人民群眾參與國家建設的積極性，有利于實現動員群眾、服務群眾的目標。比如，新中國成立后不久我國開展的愛國衛生運動，就充分檢驗了這一基層治理體系的動員性和高效性。通過基層治理體系，組織動員人民群眾清除垃圾、疏通溝渠、填平洼地、改善飲水、合理處理糞便、捕鼠、滅蠅等；大力進行衛生宣傳教育，普遍提倡勤洗衣、勤洗澡、不喝生水、不吃生菜生肉、不隨地吐痰便溺等良好的個人衛生習慣；等等。這些措施廣泛宣傳了衛生知識，糾正了不衛生、不文明行為，有效控制了傳染病流行，大大降低了我國初生嬰兒死亡率，提高了人均預期壽命。20世紀60年代初，浙江楓橋干部群眾創造了依靠群眾就地化解矛盾的“楓橋經驗”，成為我國基層社會治理的“金字招牌”。
改革開放后，基層治理創新不斷激發社會活力
黨的十一屆三中全會以后，我們黨團結帶領人民解放思想、銳意進取，創造了改革開放和社會主義現代化建設的偉大成就，實現了從高度集中的計劃經濟體制到充滿活力的社會主義市場經濟體制、從封閉半封閉到全方位開放的歷史性轉變。
社會主義市場經濟體制的建立和完善，極大激發了經濟發展與社會進步的活力，社會流動規模擴大、速度加快，社會群體日益多元、利益訴求更加豐富，人民群眾參與社會建設的機會更加豐富、自治的積極性日益提高。適應這一變化，我們黨與時俱進推動基層治理體制機制改革與創新。1993年，黨的十四屆三中全會提出“加強政府的社會管理職能，保證國民經濟正常運行和良好的社會秩序”；2004年，黨的十六屆四中全會提出“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新”“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”；2006年，黨的十六屆六中全會作出《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，要求“完善社會管理、增強社會創造活力”……這為加強和改進基層治理指明了正確方向。制定并頒布《中華人民共和國村民委員會組織法》《中華人民共和國城市居民委員會組織法》等，為基層治理提供了法治保障。與此同時，我們黨加快推進以改善民生為重點的社會建設，不斷推進學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居，促進社會和諧穩定。
新時代以來，基層治理現代化水平持續提升
黨的十八屆三中全會開啟了全面深化改革、系統整體設計推進改革的新時代，提出“加快形成科學有效的社會治理體制，確保社會既充滿活力又和諧有序”。從社會管理到社會治理，一字之別，反映了我們黨對社會運行規律和治理規律認識的深化。2021年，《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》提出“推動政府治理同社會調節、居民自治良性互動，提高基層治理社會化、法治化、智能化、專業化水平”“堅持和發展新時代‘楓橋經驗’”等部署要求。在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，在習近平新時代中國特色社會主義思想科學指引下，我國基層治理方式和手段不斷創新，基層治理體系日益完善，基層治理能力不斷增強，基層治理現代化水平持續提升，呈現出以下特征。
加強黨的基層組織建設。辦好中國的事情，關鍵在黨。新中國成立后，我國之所以能夠保持社會長期穩定，一個重要原因就在于我們黨在基層社會都成立了基層黨組織。基層黨組織是貫徹落實黨中央決策部署的“最后一公里”。加強基層黨組織建設，充分發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用，有利于把黨和國家的大政方針傳達和落實到最基層，將整個國家和社會聯結為一個整體；有利于在面對可能出現的利益分歧時，協調各方關系、優化資源配置、有效處理危機，發揮黨組織在基層治理中的領導核心作用。
打造共建共治共享的治理格局。共建，即共同參與社會建設，建立起黨組織統一領導、政府依法履責、各類組織積極協同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結合的基層治理體系。共治，即共同參與社會治理，鼓勵人民群眾大膽探索、勇于創新，充分發揮群眾在基層治理中的主體作用。共享，即共同享有治理成果，讓基層治理的成效更多更公平惠及全體人民，在就業、教育、社保、醫療、養老、托幼、住房等領域持續增進民生福祉。打造共建共治共享的治理格局，是我們黨尊重人民群眾主體地位的生動體現。充分激發蘊藏在人民群眾中的創造偉力，就有了應對風險挑戰、不斷開創事業發展新局面的不竭智慧和力量源泉。
推動治理重心下移。基層是社會的細胞，是由千千萬萬人民群眾組成的。推動社會治理重心下移，有利于黨和政府隨時聯系人民群眾、了解人民群眾、服務人民群眾，切實為人民群眾辦實事。新時代以來，各地根據自身實際，通過下沉社會資源、管理權限、民生服務等，更好為人民群眾提供精準化精細化服務。社區建設是基層治理的重要環節。完善社區基本公共服務供給，使社區成為多種便民服務有機集成和精準對接的平臺，能夠有效滿足社區居民的差異化需要。
重視基層治理創新。我國幅員遼闊，各地自然資源稟賦不同，歷史文化和發展狀況不一，推進基層治理現代化不能“一刀切”，必須尊重當地人民群眾的首創精神。新時代以來，各地在基層治理方面涌現出許多創新創造。比如，建立一站式辦事大廳，建立社區長者食堂、公共圖書館、日間照料中心，等等。各地在實踐中堅持和發展新時代“楓橋經驗”，把治理與服務、治理與建設結合起來，因地制宜進行創新和探索，涌現出一批基層治理創新的優秀案例，基層治理展現新面貌、新氣象。
新征程上加強基層治理，要從我們黨百余年來的基層治理實踐中汲取智慧，在理論上圍繞完善黨全面領導基層治理制度、加強基層政權治理能力建設、以人民為中心的發展思想在基層治理中的體現、健全基層群眾自治制度、推進基層法治和德治建設、加強基層智慧治理能力建設等加強研究與探索，在實踐中加強對各地堅持和發展新時代“楓橋經驗”、推進基層治理創新的梳理、總結和提煉，為加強基層治理體系和治理能力現代化建設、將和諧穩定創建在基層提供智力支持和學理支撐。
（作者為清華大學社會科學學院教授）
《 人民日報 》（ 2023年12月11日 09 版）