編者按：中國(guó)特色社會(huì)主義制度和國(guó)家治理體系，生長(zhǎng)于中國(guó)社會(huì)土壤，形成于革命、建設(shè)、改革長(zhǎng)期實(shí)踐，是植根中華歷史文化傳統(tǒng)、吸收借鑒人類制度文明有益成果豐富起來的，不僅保障了我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定的奇跡，也為多元文明共生并進(jìn)的人類社會(huì)發(fā)展增添更多色調(diào)、更多范式、更多選擇。黨的十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），從13個(gè)方面系統(tǒng)總結(jié)和深刻闡述了我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系的顯著優(yōu)勢(shì)，緊緊圍繞“堅(jiān)持和鞏固什么” “完善和發(fā)展什么”，提出了一系列新思想新觀點(diǎn)新舉措，提出了把新時(shí)代改革開放推向前進(jìn)的根本要求，是我們堅(jiān)定“四個(gè)自信”的基本依據(jù)。為深入學(xué)習(xí)宣傳黨的十九屆四中全會(huì)精神，中央網(wǎng)信辦與求是雜志社共同組織“中國(guó)穩(wěn)健前行”網(wǎng)上理論傳播專欄，邀請(qǐng)思想理論界專家學(xué)者撰寫系列理論文章，今天在求是網(wǎng)推出第27篇，敬請(qǐng)關(guān)注。
內(nèi)容摘要：“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系。”實(shí)現(xiàn)十九屆四中全會(huì)提出的這一目標(biāo)，要一切從廣大人民的根本利益出發(fā)，把堅(jiān)持以人民為中心作為構(gòu)建和完善政府治理體系的根本目標(biāo)導(dǎo)向和核心價(jià)值導(dǎo)向，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。這就必須進(jìn)一步厘清政府和市場(chǎng)的關(guān)系，不斷完善宏觀調(diào)控有力、市場(chǎng)監(jiān)管有效的政府治理體系；進(jìn)一步厘清政府和社會(huì)的關(guān)系，不斷完善社會(huì)治理精到、公共服務(wù)精細(xì)的政府治理體系；進(jìn)一步厘清中央和地方的關(guān)系，不斷完善權(quán)責(zé)界限清晰、運(yùn)行渠道順暢的政府治理體系。
政府治理體系是國(guó)家治理體系的重要組成部分，是堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要行政載體和行政實(shí)現(xiàn)形式。“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系。”這是十九屆四中全會(huì)《決定》提出的中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。《決定》還強(qiáng)調(diào)，“必須堅(jiān)持一切行政機(jī)關(guān)為人民服務(wù)、對(duì)人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督，創(chuàng)新行政方式，提高行政效能，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”。這一基本要求，其核心要義是堅(jiān)持以人民為中心的行政體制改革方向，其核心價(jià)值是堅(jiān)持以人民為中心不斷推進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化，從國(guó)家行政機(jī)構(gòu)及其運(yùn)行的角度把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能，為全面實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)提供堅(jiān)實(shí)的行政制度支撐和強(qiáng)大的行政運(yùn)行動(dòng)力。
進(jìn)一步深化行政體制改革，堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制，最重要最關(guān)鍵的，就是要一切從廣大人民的根本利益出發(fā)，把堅(jiān)持以人民為中心作為構(gòu)建和完善政府治理體系的根本目標(biāo)導(dǎo)向和核心價(jià)值導(dǎo)向。堅(jiān)持以人民為中心構(gòu)建和完善政府治理體系，必須適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革深入發(fā)展的需要、適應(yīng)社會(huì)結(jié)構(gòu)多樣化和社會(huì)發(fā)展全面性的需要，進(jìn)一步厘清政府和市場(chǎng)的關(guān)系，不斷完善宏觀調(diào)控有力、市場(chǎng)監(jiān)管有效的政府治理體系；進(jìn)一步厘清政府和社會(huì)的關(guān)系，不斷完善社會(huì)治理精到、公共服務(wù)精細(xì)的政府治理體系；進(jìn)一步厘清中央和地方的關(guān)系，不斷完善權(quán)責(zé)界限清晰、運(yùn)行渠道順暢的政府治理體系。這三個(gè)方面，是建設(shè)服務(wù)型政府的關(guān)鍵之舉和重中之重。
一、厘清政府和市場(chǎng)的關(guān)系，構(gòu)建和完善宏觀調(diào)控有力、市場(chǎng)監(jiān)管有效的政府治理體系
政府和市場(chǎng)的關(guān)系問題，是改革開放以來始終貫穿我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革各方面和全過程的一個(gè)核心問題。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央深入總結(jié)把社會(huì)主義制度和現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有機(jī)結(jié)合起來的成功經(jīng)驗(yàn)，緊緊抓住社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革面臨的突出問題和制度性障礙，明確作出重大創(chuàng)新和重大決策：“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。”黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出：“市場(chǎng)決定資源配置是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制必須遵循這條規(guī)律，著力解決市場(chǎng)體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位問題。”
實(shí)踐表明，在當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革向著更高目標(biāo)推進(jìn)和謀求經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展過程中，在一些領(lǐng)域和部門，仍然既存在著市場(chǎng)體系不完善、公平競(jìng)爭(zhēng)制度不健全等“市場(chǎng)運(yùn)作失靈”的問題，也存在著政府干預(yù)過多、監(jiān)管不到位等“政府管理失靈”的問題。“市場(chǎng)運(yùn)作失靈”，既表現(xiàn)為市場(chǎng)機(jī)制未能充分發(fā)揮配置資源的“決定性”作用，又表現(xiàn)為一些領(lǐng)域公平競(jìng)爭(zhēng)秩序受到干擾和市場(chǎng)秩序遭到破壞；“政府管理失靈”，既表現(xiàn)為一些政府部門和行政執(zhí)法人員對(duì)市場(chǎng)和企業(yè)干預(yù)過多，又表現(xiàn)為一些政府部門和行政執(zhí)法人員從亂作為到不作為、從庸政到懶政等悖離政府公共性的現(xiàn)象。這兩個(gè)方面的現(xiàn)實(shí)問題，可以說是當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革中的制度性短板，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的制度性障礙，必須加以深入解決，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)朝著“加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”的制度優(yōu)化方向順利推進(jìn)。
在發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，政府的職能和作用主要表現(xiàn)在：完善宏觀調(diào)控，保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定；加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，維護(hù)市場(chǎng)秩序，保持公平競(jìng)爭(zhēng)；優(yōu)化公共服務(wù)，為人民群眾提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品，保障公共服務(wù)均等化；推動(dòng)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，彌補(bǔ)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)之外的社會(huì)群體福利，促進(jìn)全體人民共同富裕。確保這些職責(zé)和作用的實(shí)現(xiàn)，需要健全的體制和制度，需要充分釋放中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制的制度優(yōu)勢(shì)，這無疑是當(dāng)前進(jìn)一步深化行政體制改革、完善政府治理體系的重點(diǎn)和方向。
二、厘清政府和社會(huì)的關(guān)系，構(gòu)建和完善社會(huì)治理精到、公共服務(wù)精細(xì)的政府治理體系
作為社會(huì)公共管理機(jī)構(gòu)，政府的根本職能是為社會(huì)發(fā)展和人民群眾提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。我國(guó)政府是人民的政府，尤其要把履行好社會(huì)治理職能和社會(huì)服務(wù)職能、促進(jìn)以人民為主體的社會(huì)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展作為自己的根本職能，適應(yīng)社會(huì)發(fā)展和人民群眾的需要改進(jìn)行政作風(fēng)、創(chuàng)新行政方式、提高行政效能、不斷改善民生，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。
中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾發(fā)生了新變化。人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，既是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展的根本依據(jù)，也是深化行政體制改革、完善政府治理體系的根本依據(jù)。當(dāng)前，我國(guó)正處于全面建成小康社會(huì)和全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)“歷史交匯期”，隨著總體小康水平的提高，人民美好生活需要也日益廣泛，不僅對(duì)物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長(zhǎng)。這就愈益要求，必須切實(shí)加強(qiáng)和改進(jìn)各級(jí)政府的社會(huì)治理職能和公共服務(wù)職能，加強(qiáng)“精到化”的社會(huì)治理和“精細(xì)化”的公共服務(wù)，以充分發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制和政府治理體系的制度優(yōu)勢(shì)和作用。
加強(qiáng)“精到化”社會(huì)治理，是完善政府治理體系、加強(qiáng)政府社會(huì)治理職能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。所謂“精到化”社會(huì)治理，就是要切實(shí)摒棄“控制型”的社會(huì)管理體制和“粗放型”的社會(huì)管理手段，切實(shí)克服行政管理中的官僚主義和形式主義，深入社會(huì)機(jī)體內(nèi)部，激發(fā)社會(huì)主體活力，主要依靠大眾參與的力量和民主協(xié)商的手段化解社會(huì)矛盾、解決社會(huì)問題，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。全面小康社會(huì)不僅是經(jīng)濟(jì)更加發(fā)展、人民生活更加富裕、從總體上消除貧困的社會(huì)，而且是民主更加健全、科教更加進(jìn)步、文化更加繁榮、社會(huì)更加和諧、人民生活更加豐富多彩的社會(huì)。適應(yīng)全面建成小康社會(huì)攻堅(jiān)階段社會(huì)多元發(fā)展和全面發(fā)展的需要，政府對(duì)社會(huì)的治理必須實(shí)現(xiàn)一系列從制度到手段、從方式到作風(fēng)的重大轉(zhuǎn)變。必須加強(qiáng)系統(tǒng)治理，既發(fā)揮黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)的重要作用，又充分激勵(lì)和支持各方面力量積極參與，社會(huì)的事情盡量交由社會(huì)去協(xié)調(diào)處理，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)良性互動(dòng)、“網(wǎng)格化”管理和居民自治良性互動(dòng)；必須加強(qiáng)依法治理，不斷提高社會(huì)發(fā)展法律和法規(guī)建設(shè)水平，加強(qiáng)法治保障，增強(qiáng)全民守法的自覺性，運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾；必須加強(qiáng)綜合治理，堅(jiān)持法治與德治相互支持、相輔相成，強(qiáng)化社會(huì)主義道德約束，運(yùn)用公共道德規(guī)范社會(huì)行為、調(diào)節(jié)利益關(guān)系、化解社會(huì)矛盾；必須加強(qiáng)源頭治理，注重掌握社會(huì)發(fā)展動(dòng)態(tài)和社會(huì)問題苗頭，標(biāo)本兼治、重在治本，構(gòu)建“有事好商量、眾人的事情由眾人商量”的“商量”平臺(tái)與機(jī)制，充分發(fā)揮基層民主協(xié)商在表達(dá)人民利益需求、解決社會(huì)問題與矛盾中的制度化作用。
加強(qiáng)“精細(xì)化”公共服務(wù)，是完善政府治理體系、加強(qiáng)政府社會(huì)治理職能的根本基礎(chǔ)。建設(shè)人民滿意的公共政府，歸根到底在于政府要服務(wù)于民、取信于民。人民受益不受益、人民滿意不滿意、人民高興不高興，歸根到底是衡量行政體制改革成效、判斷政府治理體系優(yōu)劣的根本標(biāo)準(zhǔn)。在總體生活水平達(dá)到全面小康的新階段，面對(duì)人民群眾美好生活需要的日益廣泛性和多層次性，加強(qiáng)政府公共服務(wù)尤其要在“精細(xì)化”上下功夫。所謂“精細(xì)化”公共服務(wù)，就是要緊緊抓住民生發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)和制度短板，緊緊抓住影響人民生活改善的熱點(diǎn)、難點(diǎn)和堵點(diǎn)問題，盡力而為、量力而行，注重加強(qiáng)普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)，既保障人民群眾的基本生活，又滿足人民群眾多層次多樣化需求，既加快健全“幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶”的國(guó)家基本公共服務(wù)制度體系，又不斷創(chuàng)造條件向著“幼有善育、學(xué)有優(yōu)教、勞有厚得、病有良醫(yī)、老有頤養(yǎng)、住有宜居、弱有眾扶”的高質(zhì)量民生目標(biāo)邁進(jìn)。
三、厘清中央和地方的關(guān)系，構(gòu)建和完善權(quán)責(zé)界限清晰、運(yùn)行渠道順暢的政府治理體系
正確處理中央和地方的關(guān)系，充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，是調(diào)動(dòng)一切積極因素為社會(huì)主義事業(yè)服務(wù)的重要環(huán)節(jié)。社會(huì)主義建設(shè)歷史經(jīng)驗(yàn)表明，兩個(gè)積極性總比一個(gè)積極性好，既有利于在中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下充分發(fā)揮社會(huì)主義制度集中力量辦大事的制度優(yōu)勢(shì)，又有利于形成充分激發(fā)各個(gè)地方積極性的制度活力，形成全國(guó)一盤棋、統(tǒng)籌兼顧各方利益的良好局面。十九屆四中全會(huì)《決定》強(qiáng)調(diào)，要“健全充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性體制機(jī)制”，“構(gòu)建從中央到地方權(quán)責(zé)清晰、運(yùn)行順暢、充滿活力的工作體系”。這是進(jìn)一步深化行政體制改革、完善政府治理體系的一項(xiàng)重要的制度化建設(shè)。
厘清中央和地方的關(guān)系，首先要維護(hù)中央權(quán)威，加強(qiáng)中央對(duì)國(guó)家發(fā)展的宏觀管理，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場(chǎng)統(tǒng)一。當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，我國(guó)改革正處于攻堅(jiān)階段、發(fā)展正處于關(guān)鍵時(shí)期，國(guó)際形勢(shì)復(fù)雜多變，改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國(guó)防、治黨治國(guó)治軍各方面任務(wù)之繁重前所未有，來自各方面的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)之嚴(yán)峻前所未有。在這樣重要發(fā)展時(shí)期，尤其要進(jìn)一步維護(hù)以習(xí)近平同志為核心的黨中央權(quán)威，充分發(fā)揮黨統(tǒng)領(lǐng)全局、協(xié)調(diào)各方的重大作用。實(shí)踐反復(fù)表明，維護(hù)和加強(qiáng)中央權(quán)威，是運(yùn)用制度威力應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的最重要因素和最根本保障。中央政府在黨中央直接領(lǐng)導(dǎo)下工作，是體現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、貫徹黨的大政方針、發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)制度優(yōu)勢(shì)的重要行政力量。當(dāng)前尤其要適當(dāng)加強(qiáng)中央政府在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、跨地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理等方面事權(quán)，充分發(fā)揮中央政府在加強(qiáng)宏觀調(diào)控、確保經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步中的重要作用。
強(qiáng)化中央權(quán)威，同時(shí)要發(fā)揮地方積極性，支持地方創(chuàng)造性開展工作。地方政府尤其是基層政府，是國(guó)家行政行為和政府治理的基礎(chǔ)，離人民群眾最近，肩負(fù)著推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、協(xié)調(diào)社會(huì)治理、服務(wù)人民群眾的重任，政府職能履行得如何，政府工作人員的精神狀態(tài)和工作作風(fēng)如何，直接影響著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾利益。沒有各級(jí)地方政府和基層政府的積極性和主動(dòng)擔(dān)當(dāng)精神，中央大政方針和戰(zhàn)略部署就很難得到落實(shí)，人民群眾的許多實(shí)際問題就很難得到解決。當(dāng)前，全面建成小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)、精準(zhǔn)脫貧實(shí)現(xiàn)共同富裕的光榮使命、深化改革開放的攻堅(jiān)克難、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的艱巨任務(wù)，尤其需要進(jìn)一步調(diào)動(dòng)地方積極性，勠力同心、奮勇前行。十九屆四中全會(huì)《決定》指出，要“賦予地方更多自主權(quán)，支持地方創(chuàng)造性開展工作”。不可否認(rèn)，一些地方和基層，積極性還未能得到充分發(fā)揮，還存在著許多值得注意的傾向。在一些黨員、干部和行政執(zhí)法人員中，不愿擔(dān)當(dāng)、不敢擔(dān)當(dāng)、不會(huì)擔(dān)當(dāng)?shù)膯栴}還不同程度存在。有的做“老好人”、“太平官”、“墻頭草”，顧慮“洗碗越多，摔碗越多”，信奉 “多栽花少種刺，遇到困難不伸手”，“為了不出事，寧可不干事”，“只想爭(zhēng)功不想攬過，只想出彩不想出力”；有的是“廟里的泥菩薩，經(jīng)不起風(fēng)雨”，遇到矛盾驚慌失措，遇見斗爭(zhēng)直打擺子。習(xí)近平總書記在“不忘初心、牢記使命”主題教育總結(jié)大會(huì)上講話中尖銳指出的這些現(xiàn)象，無疑是不斷提高政府治理效能、深化行政體制改革、完善政府治理體系需要著重解決的問題。
制度的生命力在于執(zhí)行，執(zhí)行制度的動(dòng)力在于干部。只有充分激勵(lì)廣大國(guó)家行政人員牢記初心使命、振奮擔(dān)當(dāng)精神，以人民的利益作為“為官一任”的根本價(jià)值追求，以對(duì)人民負(fù)責(zé)作為行政行為的根本價(jià)值導(dǎo)向，我們才能有力推進(jìn)政府治理體系創(chuàng)新，建設(shè)好人民滿意的服務(wù)型政府。
（作者：包心鑒，山東大學(xué)特聘教授，濟(jì)南大學(xué)政法學(xué)院名譽(yù)院長(zhǎng)，中國(guó)政治學(xué)會(huì)學(xué)術(shù)委員會(huì)副主任）