近日，國務院辦公廳印發《關于進一步推進省以下財政體制改革的指導意見》（以下簡稱《意見》），對推進省以下財政體制改革提出了一系列重要政策措施。

財政體制主要內容包括財政事權和支出責任劃分、收入劃分、轉移支付制度等，也就是明確各級政府間“事”由誰來干、“錢”由誰來出、收入如何分配等一系列基本制度問題。隨著《意見》的發布，省以下財政體制改革駛上“快車道”。

優化權責配置

“省以下財政體制是政府間財政關系制度的組成部分，對于建立健全科學的財稅體制，優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安具有重要作用。”財政部有關負責人表示。

黨的十八大以來，中央與地方財政事權和支出責任劃分改革向縱深推進，中央與地方收入劃分進一步理順，財政轉移支付制度不斷完善，但部分地區省以下財政體制改革步伐則相對較慢，一些問題比較突出，比如財政事權和支出責任劃分不盡合理、收入劃分不夠規范等。

“我國實行‘統一領導、分級管理’的財政管理體制。《意見》對推進省以下財政體制改革意義重大，有利于健全規范省以下財政體制框架，促進加快建設全國統一大市場，推進基本公共服務均等化，更好發揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用。”中國財經科學研究院研究員白景明說。

中國社科院財經戰略研究院副院長楊志勇認為，《意見》的發布意味著現代財稅體制改革在加速，省以下財政體制改革正朝著國家治理現代化的方向穩步推進。

為推動形成穩定的各級政府事權、支出責任和財力相適應的制度，有效解決當前省以下財政事權和支出責任劃分不盡合理等問題，推動加快省以下財政事權和支出責任劃分改革，《意見》明確了一系列改革舉措。

根據事權屬性劃分省以下財政事權。以事權屬性為基本依據，遵循基本公共服務受益范圍、信息管理復雜程度等原則，根據各級政府行政管理特點推進省以下財政事權劃分，避免事權錯配造成職能和管理的越位或缺位。

這次改革適度強化省級財政事權。對需要跨區域統籌協調或外部性較強的事務，適度強化省級責任，更好發揮省級在全域統籌、跨區協調、綜合調控、統一管理等方面的作用。對直接面向基層，由基層政府提供更為便捷有效的基本公共服務，明確為市縣級財政事權，充分發揮市縣政府貼近基層、就近管理的優勢。

具體而言，適度強化教育、科技研發、企業職工基本養老保險、城鄉居民基本醫療保險、糧食安全、跨市縣重大基礎設施規劃建設、重點區域（流域）生態環境保護與治理、國土空間規劃及用途管制、防范和督促化解地方政府債務風險等方面的省級財政事權。將直接面向基層、由基層政府提供更為便捷有效的社會治安、市政交通、城鄉建設、農村公路、公共設施管理等基本公共服務確定為市縣級財政事權。

同時，根據財政事權劃分明確支出責任。“按照政府間財政事權劃分，合理確定省以下各級財政承擔的支出責任。除共同財政事權實行上下級共同負擔外，其他財政事權要各司其職、各負其責。”財政部有關負責人說。

理順收入關系

合理劃分財政收入，有利于更好調動各級政府積極性，保證基層財政有穩定收入來源，為推進基本公共服務均等化奠定基礎。楊志勇認為，政府收入劃分更加規范有利于促進財力分布相對均衡。

《意見》就完善省以下收入劃分，明確了改革舉措，其中“參照稅種屬性劃分收入”是一項重要原則。“堅持以稅種屬性作為收入劃分的基本依據。要在不扭曲市場的前提下，讓各級政府能夠獲得穩定的收入，并利于加強收入管理和促進區域收入均衡。”財政部有關負責人說。

《意見》提出，將稅基流動性強、區域間分布不均、年度間收入波動較大的稅收收入作為省級收入或由省級分享較高比例；將稅基較為穩定、地域屬性明顯的稅收收入作為市縣級收入或由市縣級分享較高比例。

值得關注的是，對部分行業企業收入作均衡化處理。考慮到金融、電力、石油、鐵路、高速公路等跨區域經營，但收入繳納較為集中的行業，如將其收入全部留給企業注冊地，會加劇區域間收入差距，同時也容易因收入波動對縣區財政平穩運行產生沖擊。《意見》提出，對金融、電力、石油、鐵路、高速公路等領域稅費收入，可作為省級收入，也可在相關市縣間合理分配。

此外，逐步取消按企業隸屬關系劃分收入。2002年所得稅收入分享改革后，大部分地區已經取消按照企業隸屬關系劃分收入的做法，但有個別地方仍延續了這種做法。“這種做法，容易造成地方政府為保護稅源而干預市場主體的經營行為，不利于維護公平競爭的市場環境。”財政部有關負責人說。

在規范收入分享方式方面，《意見》明確，主體稅種實行按比例分享，對非稅收入可采取總額分成、分類分成、增量分成等分享方式，逐步加以規范。

退稅減稅降費政策是深化供給側結構性改革的重要舉措，對減輕企業負擔、激發微觀主體活力、促進經濟增長具有重要作用。《意見》提出，依法依規征稅收費，嚴格落實退稅減稅降費政策，嚴禁虛收空轉、收“過頭稅費”、亂收費，不得違規對稅費收入指標進行考核排名。

“省以下財政體制改革通過明確權責配置、規范收入劃分等措施，有利于促進退稅減稅降費等各項財政政策落實到位。”白景明說。

規范轉移支付

轉移支付主要作用在于調節財政不平衡，特別是一些經濟欠發達的市縣，需要上級轉移支付來彌補財力不足，如何提升轉移支付的科學性、有效性，推動提升轉移支付資金的配置效率和使用效益？

《意見》要求，厘清各類轉移支付功能定位。根據財政事權屬性，加大對財力薄弱地區的支持力度，健全轉移支付定期評估機制。比如，一般性轉移支付用于均衡區域間基本財力配置，向革命老區、民族地區、邊疆地區、欠發達地區，以及擔負國家安全、生態保護、糧食和重要農產品生產等職責的重要功能區域傾斜，不指定具體支出用途，由下級政府統籌安排使用。專項轉移支付用于辦理特定事項、引導下級干事創業等，下級政府要按照上級政府規定的用途安排使用。

在優化轉移支付結構方面，《意見》提出，圍繞“兜底線、促均衡、保重點”目標，調整省以下轉移支付結構，優化橫向、縱向財力格局，推動財力下沉，增強基層公共服務保障能力，推動落實中央重大決策部署。“建立規范化的省以下財政轉移支付制度必須充分考慮各級政府提供基本公共服務的需要，特別是基層‘三保’的財力保障，以有效改善地方基本公共服務。”楊志勇說。

資金分配更加科學合理，才能更好提高資金配置和使用效率。《意見》要求，按照規范的管理辦法，圍繞政策目標主要采用因素法或項目法分配各類轉移支付資金。

《意見》要求，貫徹政府過緊日子的要求，堅持勤儉節約的原則。“這是將政府過緊日子作為長期堅持的方針，推動地方樹牢勤儉辦一切事業的思想，在轉移支付資金安排和分配上，既合理保障，也厲行節約，有保有壓，把有限的資金用在刀刃上、用到要緊處，不該花的錢一分也不能花，防止將轉移支付資金用于違規建設樓堂館所、搞政績工程形象工程、鋪張浪費肆意揮霍。”財政部有關負責人說。

資金分配和使用必須講究效益，“花錢要問效”。《意見》要求，轉移支付資金分配應與下級政府提供基本公共服務的成本相銜接，同時充分考慮下級政府努力程度，強化績效管理，適度體現激勵約束。

“這次文件體現了改革的統一性、規范性，下一步，各地應根據文件精神細化各項政策，因地制宜采取差異化措施，推動改革切實落地。”白景明說。（記者 曾金華）