???中央的“十二五”規劃《建議》中提出了“改革頂層設計”，我市在構建現代產業體系時也借鑒了“頂層設計”理念。那么，如何理解改革“頂層設計”的內涵？ “頂層設計”具體包含哪些內容？為什么要強調“加強改革頂層設計”？ “頂層設計”對我國下一步改革將產生怎樣的影響？北京日報《理論周刊》不久前邀請了幾位學者圍繞這些問題進行解答，本報予以轉載。

??? 改革不能再“摸著石頭過河”。是駕船還是建橋？就需要有一個總體的考慮和設計，為此，必須加強“頂層設計”

鄒東濤（中央財經大學改革發展研究院院長、教授）：
??? “頂層設計”是源于系統科學的一個概念，指用系統、全面的視角，審視系統建設中涉及的各個方面、各個層次和要素之間的關系，實現統籌、協調發展的目的。“頂層設計”的對象是一切工作的總體性、根本性、長期性依據，是從最高層次進行的全面設計，立足長遠，不同于某個地區、某級政府或是自下而上式的改革思路。強調的是最關鍵、最根本、最基礎、最重要的制度性變革，是其他改革工作的指導和前提。
??? 十一屆三中全會以后，我國改革之火從安徽小崗、經濟特區燒向全國，從建立市場經濟體制，推動國有企業改革，再到涉及財政、金融、價格、就業、社會保障、教育、科技和醫療衛生體制等各個領域的改革工作逐步展開和推進。在人口、資源、資金、技術和國際社會多重壓力下，逼出了“摸著石頭過河”的改革經驗。時間短、任務重，30多年來經濟總量有了大幅提高，同時也遺留了諸多問題。國企改革出現了國有資產流失；醫療體制市場化，反使“看病難、看病貴”更加普遍；教育體制改革，抬高了學費，降低了教學質量；貧富差距越來越大，先富帶動后富難以實現。種種問題很難通過制定一、兩條政策來解決，必須進行全面、系統、科學的設計。而今，改革工作若要深入，再不能“摸著石頭過河”，而要駕船過河或建橋過河。是駕船還是建橋？就需要有一個總體的考慮和設計，為此，必須加強“頂層設計”。
??? 其實，多年來中央歷屆重大會議都體現了“頂層設計”思想。 1978年十一屆三中全會拉開改革開放帷幕，確立了從“以階級斗爭為綱”向“經濟體制改革”和“以經濟建設為中心”的轉變；1982年，鄧小平同志在黨的十二大上提出要立足中國國情，“建設有中國特色的社會主義”，這為社會主義市場經濟體制的建立奠定了基礎；1984年，黨的十二屆三中全會作出《中共中央關于經濟體制改革的決定》；1993年十四屆三中全會通過了《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》；2003年黨的十六屆三中全會通過了《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，并提出科學發展觀等，這些決定和文件都是對國家長遠發展進行的根本性規劃，使中華民族的復興之路逐漸清晰，均體現了“設計”思想。
??? “頂層設計”是促使改革工作得以有效進行的前提。社會問題、社會矛盾的不斷積累，迫切要求從根本上做出調整。經濟發展方式的轉變、強國崛起的實現以及由“國富”到“民富”的跨越都需要系統、全面的設計作為保障。頂層設計不僅涉及到經濟體制改革，還涉及到社會、政治和文化領域的改革設計。這四方面的全面、協調推進將是今后改革工作的重心，但必須先做好頂層設計，盡量降低改革成本，協調多方利益，保證人民安居樂業。

改革的重點突破需要“頂層設計”

遲福林[中國（海南）改革發展研究院院長]：

??? 未來5年，我國以科學發展為主題、以發展方式轉變為主線的第二次轉型與改革處于歷史性轉折和歷史性選擇的關鍵時期。在這個特定背景下，加強改革的 “頂層設計”至關重要。以發展方式轉變為主線的第二次轉型與改革，需要按照公平與可持續科學發展的要求，在重點領域突破。發展方式重點領域的改革都帶有結構性改革的鮮明特征，都需要把握改革的關聯性和配套性增強的現實需求。
??? 收入分配制度改革需要更高層次的統籌規劃。收入分配制度改革成為全社會普遍關注的焦點問題。未來5年，加快收入分配制度改革將為撬動國內消費需求增長提供一個戰略支點，為發展方式轉變創造內生動力。收入分配體制改革，涉及到國家、企業、居民之間利益格局的重大調整，涉及到城鄉、地區、行業之間利益格局的重大調整，涉及到中央地方利益格局的重大調整，涵蓋了經濟基礎、上層建筑的整體性建構。這樣的改革，單靠在地方層面的探索很難有實質性進展。
??? 建立就業優先的體制機制需要更高層次的統籌規劃。我國作為一個人口大國，就業問題始終處于發展問題之首。就業問題是一個結構性的體制問題，既涉及到產業結構中扶持服務業發展的問題，也涉及到所有制結構的扶持民營經濟發展的問題，還涉及到宏觀調控優先目標的考慮，涉及到政府的公共就業服務等諸多方面的改革。這樣的改革決定了只進行某一個領域的改革很難奏效。
??? “讓農民工成為歷史”需要更高層次的統籌規劃。在快速城市化的進程中，如何推進2億多農民工的市民化，是未來5-10年不可回避的全局性重大課題。農民工市民化涉及到現行城鄉二元的土地制度、戶籍制度和公共服務制度。以城市為農民工子女提供義務教育為例，涉及到跨省區基本公共服務制度的對接。農民工子女的教育經費在流出地，但其接受教育在流入地，盡管一些發達地區做了不少探索，在跨省區協調上的問題不解決，改革局限在地方層面是難以有大的突破的。
??? “十二五”時期既是改革的歷史轉折期，也是改革的戰略機遇期。以發展方式轉變為主線推進改革，需要更大的決心和勇氣，也需要制定理性務實的改革路線圖。

重大改革應走“自上而下”的路徑，同時尊重群眾首創精神

李志昌（云南省楚雄州委黨校副校長、副教授）：

??? “頂層設計”就是要設計改革的總體方案和基本模式，“總體規劃”就是要對改革全局和改革進程進行系統配套安排。全局性重要改革的基本精神、基本要求、基本原則，往往是以 《決定》、 《意見》、 《通知》的形式提出的。但不能僅僅停留在 《決定》、 《意見》、 《通知》上，還應該根據改革的基本精神、基本要求、基本原則設計總體方案和基本模式，做出總體規劃，改革才能有效地自上而下、覆蓋全局地推行。在改革問題上，如果只提出基本精神、基本要求、基本原則，而沒有頂層設計和總體規劃，就會產生 “上面有精神、下面不遵循”的現象，各自為政、各搞一套，致使改革難以按照正確方向推進。以上分析的改革中產生的問題，都與此有關。
??? 改革是分層次的，從宏觀到中觀，從中觀到微觀。強調改革頂層設計和總體規劃，就是要通過改革的總體方案和基本模式，保證改革基本精神、基本要求、基本原則貫徹到改革的具體方法和措施中，克服改革中 “上面有精神、下面不遵循”的現象。
??? 在強調 “改革頂層設計和總體規劃”的同時， 《建議》也提出要“尊重群眾首創精神”，這兩者并不矛盾。在改革中，要堅持 “自上而下”的基本路徑，也要重視 “自下而上”的路徑。在我國改革初期，一些重要的改革 （如農村家庭承包經營），首先就是在基層探索的，由于得到了有力的政治支持，并進行科學的分析總結，才得以上升到宏觀層面，并能夠推廣到全局。堅持“自上而下”和 “自下而上”兩條路徑的統一，才能有力推進改革，使改革進程沿著正確方向前進。

改革方案要有戰略性和綜合性

周天勇（中央黨校研究室副主任、教授）：

??? “十二五”期間，中國進一步推進體制改革，進行改革攻堅，是一個錯綜復雜的系統工程，需要總攬全局、統籌把握、合理規劃，才能保證體制改革的順利和成功，這就是“頂層設計”。體制改革是一個循序漸進、逐步發展的過程，所以， “十二五”期間應當有一個漸進性的改革規劃，對于近期的任務、中長期的目標、具體的方法和步驟等等，都需要在深入研究的基礎上進行科學思考。
??? 首先，體制改革方案的制定應當遵循這樣一些原則。一是科學性原則。就是要從中國基本國情出發，體現經濟發展的一般規律和基本要求，在堅持中國特色社會主義的前提下，更多地借鑒和吸取各國經濟和政治發展中創造的文明成果，更好地反映最廣大人民群眾的根本利益和基本要求。這是能否有效推進中國各方面體制改革的重要前提。二是連續性原則。制定體制改革方案并不是要終止原有的政治改革和發展進程，另起爐灶，而是要承前啟后，在承認歷史、繼承傳統的基礎上制定新的體制改革戰略規劃。三是可行性原則。體制改革規劃制定的目的在于執行，改革方案的實施必須具備方案實施的現實條件。因此，在制定改革規劃時必須充分估計各種因素對改革實施的影響，注重可行性分析，使體制改革規劃建立在現實可行的基礎上。否則，改革方案再好也無法實現。四是預測性原則。體制改革規劃在時間概念上是以實現發展目標為訴求的行為，是對未來體制發展趨勢的一種預先分析和選擇，這種預先分析和選擇的正確與否，在很大程度上決定著改革的成敗。因此，必須對體制改革的進程進行科學的預測和統籌。
??? 其次，制定體制改革方案作為一種決策過程，是對各種解決問題的需要和可能、途徑和方法的選擇過程。從程序上來說，方案制定包括問題的界定、目標的確立、方案的設計、后果的預測和方案的選擇五個相互關聯又相互區別的階段或環節。制定體制改革規劃，必須首先明確體制改革目標，這是制定改革規劃的第一步。改革目標是政策制定者希望通過措施實施所達到的效果。改革目標是政策制定的指導目標，也是方案設計和方案擇優的基礎。

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